Образование лиц с ограниченными возможностями здоровья:

состояние и перспективы законодательства

О.Н. Смолин, член-корр. РАО, д.филос.н.,

депутат, Государственная Дума РФ, Москва

Проблема образования людей с ограниченными возможностями здоровья – это важная часть ключевой для современной России проблемы развития человеческого потенциала.

С начала 1990-х годов Программа развития ООН публикует доклады о развитии человеческого потенциала в различных государствах мира. И если открыть эти доклады, легко убедиться: российские показатели человеческого развития по сравнению с другими странами и, соответственно, рейтинг России по этим показателям в мире в целом падают.

Международные измерения человеческого потенциала в советский период автору не известны, но есть основания полагать, что, если бы они проводились, страна оказалась бы в лидирующей группе – скорее всего, вошла бы в десятку лучших[1]. Косвенным подтверждением служит тот факт, что в кризисных 1991-1992 гг. Россия заняла по индексу человеческого развития 34 место в мире[2] – так велик был запас прочности, а уже в 1995 г. опустилась на 72 место в мире[3]. При этом в 1999 г. (следующем после «второго издания кризиса» в 1998 г.) страна по ИРЧП заняла 55 место[4].

А затем происходит «экономическое чудо наоборот». Достигнув в 1998 г. дна кризисной пропасти, с 1999 г. до середины 2008 г. страна переживала экономический рост – в основном нефтегазовый. В денежном выражении экономика прибавляла в среднем по 6-7% в год. Начиная с 2001 г., доходы бюджета страны превосходили его расходы, причём на астрономические суммы. А по человеческому развитию РФ всё больше отставала от других государств. В 2004 г. Россия по этому показателю опустилась на 65 место в мире[5], в 2005 г. – на 67[6], а в 2007 г. – на 71[7]. Через несколько недель после проведения конференции появились новые данные о развитии человеческого потенциала в различных странах мира, согласно которым Россия по этому показателю оказалась на 65 месте. Несмотря на позитивные перемены, это на 10 мест хуже по сравнению с 1999 г. и на 31 – по сравнению с 1992 г.

Не подлежит сомнению: модернизация страны может и должна базироваться  именно на развитии человеческого потенциала. Другого пути в XXI веке нет. Авторитарные модернизации петровского или сталинского типов более невозможны.

Точно так же очевидно: решить проблему повышения уровня человеческого потенциала в России невозможно, не вовлекая в этот процесс людей с инвалидностью, составляющих около 10% населения. Ключевым же направлением развития человеческого потенциала общества в целом и лиц с ограниченными возможностями здоровья, в частности, является образовательная политика.

В настоящее время проблемы образования людей с ограниченными возможностями здоровья условно можно разделить на две группы: общие и специальные.

К группе общих проблем относятся: уровень финансирования, содержание образования, статус педагогического работника и др., которые аналогичны для всех подсистем отечественной образовательной системы, включая образование людей с инвалидностью. Например, по данным Росстата, в первом квартале 2010 г. заработная плата в сфере образования (включая относительно более оплачиваемых вузовских профессоров) составила 64% от зарплаты в производительных отраслях народного хозяйства. Для сравнения: в США два года назад она была на уровне 129% от средней зарплаты по стране. Понятно, что такой уровень оплаты труда сказывается на отборе людей, которые обучают и воспитывают лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Среди специальных проблем образования людей с инвалидностью, характерных именно для этой подсистемы образования, остановлюсь лишь на нескольких.

1. Проблема выбора условий обучения – коррекционные учреждения или инклюзивное образование.

Как ни парадоксально, в России в последнее время права инвалидов в области образования нарушаются сразу по нескольким, в том числе противоположным, линиям:

·      большинство родителей, которые хотели бы обучать своих детей-инвалидов в обычной школе, по-прежнему лишены такой возможности и наталкиваются на отказ;

·      одновременно уже в нескольких регионах в целях экономии бюджетных денег принудительно расформировываются специальные школы-интернаты, а дети-инвалиды переводятся в обычные учебные заведения без создания специальных образовательных условий.

Как выпускник специальной школы точно знаю, что для ребёнка, окончившего такую школу, переход в «большой мир» – это немалый стресс. Но вместе с тем убеждён – такого качественного образования ни в какой другой школе получить бы не смог. Кстати, из моего школьного выпуска (9 человек) четверо получили высшее образование и трое – среднее специальное. Причём без всяких вступительных льгот. По тем временам такой результат достоин элитной школы.

Хочу ещё раз обратить внимание на то, что ни одна из двух моделей – ни инклюзивная, ни коррекционная – не может быть универсальной. Например, мне специально доводилось изучать опыт инклюзии в самом продвинутом в этом смысле округе Ньюхэм самого продвинутого в Великобритании города Лондона. В округе нет коррекционных образовательных учреждений, однако это вовсе не означает, что любой ребёнок может учиться в любой школе. Существуют две ресурсные школы для обучения инвалидов по зрению, в которых родителям настоятельно рекомендуют учить своих детей. Инклюзия – не самоцель, но средство интеграции ребёнка в общество, причём без понижения, а желательно, с повышением качества образования.

2. Проблема качества образования (точнее, уровня обученности) школьников с ограниченными возможностями здоровья. Отчасти она является общей для всей отечественной школы. Так, согласно заявлению представителей МГУ на «круглом столе» в газете «Аргументы и факты» 16 сентября на одном из факультетов первого университета России в течение пятнадцати лет студентам первого курса предлагали одни и те же математические задачи. В течение этого периода результаты ухудшились в полтора раза.

Однако существуют и специфические проблемы различных групп инвалидов. Например, по оценкам членов Совета незрячих специалистов при Центральном правлении Всероссийского Общества Слепых, в постсоветские годы значительно упало качество естественно-математического образования в специальных школах для инвалидов по зрению. Напомню: незрячие специалисты были традиционно сильны в математике. Об этом говорят, в частности, Сталинская премия академика Л.С. Понтрягина, а также неоднократные высказывания ректора МГУ Президента Российского Союза ректоров В.А. Садовничего, с благодарностью вспоминавшего незрячих преподавателей, у которых он учился в МГУ.

Однако новое поколение учителей, пришедшее в специальные школы в постсоветские годы, в значительной части не владеет специальными обозначениями в области естественно-математических наук, включая математику, физику, химию, и, соответственно, не может дать детям качественного образования в этой области. Десятилетиями складывавшиеся традиции естественно-математического образования незрячих в значительной мере утрачены. Если подобная проблема существует в коррекционных образовательных учреждениях, то в условиях стихийной или принудительной инклюзии говорить о качестве естественно-математического образования  вообще не приходится. В этой связи считаю необходимым:

·        ввести знание системы Брайля, включая специальные обозначения в области естественно-математических дисциплин, в число обязательных квалификационных требований для педагогов, работающих в специальных образовательных учреждениях для незрячих;

·        в более общем виде – включить специальные знания и компетентности, необходимые для работы с детьми с ограниченными возможностями здоровья, в круг квалификационных требований, необходимых для работы с такими детьми, в т.ч. в условиях инклюзивного образования.

3. Законодательная база. В настоящее время на федеральном уровне её нельзя признать удовлетворительной. При этом история разработки и принятия Федерального закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» – один из примеров совместных усилий профильных парламентских комитетов и профильного министерства обеспечить защиту права на образование для одной из наиболее остро нуждающихся в этом категорий граждан при противодействии правительства, а позднее – администрации Президента РФ.

Первоначальный проект федерального закона «О специальном образовании» был разработан группой юристов по заказу Министерства образования РФ и при участии его сотрудников, однако не нашёл поддержки в Правительстве РФ. Руководство Министерства обратилось в Комитет по вопросам науки, культуры и образования Совета Федерации первого созыва с предложением использовать право законодательной инициативы для внесения в Госдуму данного проекта.

Рабочая группа «палаты регионов» под руководством автора этих строк подвергла законопроект концептуальной переработке, а в ноябре 1995 г. он был внесён Советом Федерации в Государственную Думу.

Законопроект принимался обеими палатами парламента дважды: в 1996 г. и в 1999 г., дважды получал отрицательное заключение правительства и дважды отклонялся президентом Б. Ельциным. Причём повторное вето президента получила редакция, согласованная с его представителем в Госдуме. Однако текст соответствующего президентского письма содержал утверждение о нецелесообразности принятия такого Закона вообще.

В декабре 2000 г. состоялась встреча Президента РФ В. Путина с руководителями общероссийских общественных организаций инвалидов, во время которой автор этих строк обратился к главе государства с просьбой дать поручение Главному ГПУ президента согласовать с профильным думским комитетом текст закона «О специальном образовании». Вскоре ГГПУ такое поручение получило, хотя и в весьма мягкой форме. В октябре 2001 г. ГГПУ приступило к исполнению поручения Президента, начав согласительные процедуры с представителями парламента. В апреле 2002 г. согласованный текст был представлен на рассмотрение руководству этого управления. У закона появилась перспектива быть принятым, которая однако не была реализована.

Изменившаяся расстановка политических сил в парламенте, вызванная итогами выборов 2003 г., привела к тому, что на пленарном заседании Госдумы четвёртого созыва 4 июня 2004 г. по предложению Председателя профильного Комитета Н.И. Булаева закон был снят с рассмотрения[8].

После снятия с рассмотрения закона «О специальном образовании» решением Комитета Госдумы по образованию и науке была создана новая рабочая группа, которая подготовила текст законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об образовании» (в части образования лиц с ограниченными возможностями здоровья)». Концепция нового законопроекта получила поддержку Российского общественного совета развития образования[9] и участников парламентских слушаний на аналогичную тему 24 апреля 2006 г. Однако законопроект получил отрицательное заключение Правительства РФ.

7 апреля 2009 г. на первом заседании Совета по делам инвалидов при Президенте РФ автор этих строк обратился к Д. Медведеву с предложением дать поручение о доработке законопроекта и самому внести его в Государственную Думу. На соответствующее письмо был дан ответ из Минобрнауки с предложением решить вопрос о законодательном регулировании образования лиц с ограниченными возможностями здоровья в рамках готовящегося интегрированного законодательного акта, т.е. отложить решение этого вопроса, как минимум, на 2 – 3 года. По сравнению с предыдущей позицией исполнительной власти даже такое решение представляется некоторым шагом вперёд. 

Проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (интегрированного) был размещён на сайте Минобрнауки в мае 2010 г.

Как повелось в эпоху «суверенной демократии», имена действительных разработчиков проекта остаются неизвестными. Представлен, правда, состав большой рабочей группы, состоящей из весьма уважаемых людей, но это не «писатели», а первые «читатели», давшие свои имена для солидности и производившие, видимо, предварительную экспертизу законопроекта. Интересно, что член большой рабочей группы – Президент Российского Союза ректоров В. Садовничий в докладе на конференции 5  октября 2010 г. назвал законопроект справочником.

Ещё интереснее в данном случае роль профильного Комитета Государственной Думы: ни один из его депутатов не был включён в рабочую группу по подготовке законопроекта. Обосновывая этот факт на заседании Комитета 17 июня 2010 г., представитель Минобрнауки ссылался на то, что Председатель Комитета Г. Балыхин делегировал полномочия депутатов для работы в этой группе председателю комитетского экспертного совета по правовым вопросам развития образования Н. Гриценко. Кстати, на том же заседании Комитета часть его членов требовали представить – не более и не менее – сокращённый вариант законопроекта, а следующая фраза депутата Г. Сафаралиева из стенограммы Комитета попала в Интернет: «Ну не подготовлены наши мозги депутатские на такие большие законы».

В свою очередь, автор этих строк заявил о намерении полностью прочесть и проанализировать законопроект и напомнил о временах, когда депутаты были способны не только читать законы, но даже их писали.

Одним из достижений образовательного сообщества следует признать тот факт, что первоначально намеченные властями сверхсжатые сроки принятия большого законопроекта были увеличены. Весной 2010 г. предполагалось, что он будет внесён в Правительство РФ в сентябре, а в Госдуму – не позднее декабря того же года. Понятно, что в этом случае всё обсуждение законопроекта пришлось бы на летние месяцы, как это было с печально знаменитым законом о «монетизации» и некоторыми другими законодательными актами. Позднее срок обсуждения и, соответственно, принятия законопроекта был увеличен, как минимум, на два месяца, в течение которых прошли парламентские слушания Совета Федерации (23 сентября), Госдумы (13 октября), Общественной палаты (26 октября) и конференция Российского Союза ректоров (5 октября).

Законопроект не содержит отдельной главы, посвящённой образованию лиц с ограниченными возможностями здоровья, однако в нём есть на эту тему две специальные статьи, а также целый ряд положений, разбросанных по другим статьям. Из действующего законодательства в проект интегрированного закона перенесены, в частности, положения:

·        о специальных образовательных стандартах. При этом, как известно, сама структура стандарта изменена радикальным образом – из неё исчезли требования к содержанию образования и предельному уровню учебной нагрузки обучающихся, но появились требования к условиям реализации образовательных программ;

·        о повышении в полтора раза стипендий студентам-инвалидам первой и второй групп. При этом расчётная стипендия современного студента составляет чуть более 20% от прожиточного минимума, в отличие от советского периода, когда она устанавливалась на уровне 80% от прожиточного минимума. Соответственно, прежде студент учился и подрабатывал, а теперь работает и «подучивается». Поскольку в настоящее время, наряду с академическими стипендиями, введены стипендии социальные, и их размер выше, чем академических, именно к социальным стипендиям в новом законе следовало бы отнести положения об их увеличении на 50%.

В действующем законе отсутствует специальная статья, посвящённая дошкольному образованию лиц с ограниченными возможностями здоровья. В новом законопроекте она появилась. Вот текст первого пункта статьи 101, не нуждающийся в комментариях:

«1.    Дети с ограниченными возможностями здоровья, в том числе дети-инвалиды, принимаются в дошкольную образовательную организацию для освоения основной образовательной программы дошкольного образования компенсирующей (коррекционной) направленности только с согласия родителей (законных представителей) на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии.

При приеме детей с ограниченными возможностями здоровья, в том числе детей-инвалидов, в дошкольные образовательные организации любого вида дошкольная образовательная организация обязана обеспечить необходимые условия для организации коррекционной работы».

Соответственно, школьному образованию детей с ограниченными возможностями здоровья посвящена статья 111 законопроекта. Её позитивное содержание сводится к следующему.

Во-первых, в ней чётко сформулировано право выбора родителями школы для своего ребёнка. В этой связи напомню, что в 2010 г. вступил в силу закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья» города Москвы. Во многих отношениях этот закон мог бы стать модельным как для федерального уровня, так и других субъектов Российской Федерации. В нём хорошо прописаны вопросы финансирования специального образования, развитие его материальной базы, применение современных технологий и т.п. Рационально решена в законе и проблема параллельного развития коррекционного и инклюзивного образования. Вместе с тем ряд правозащитных организаций обратились к мэру Москвы, руководству департамента образования, Уполномоченному по правам человека В.П. Лукину, а также в Комитет Госдумы по образованию с просьбой уточнить ряд положений законопроекта (в тот момент ещё не ставшего законом). Их беспокоила, в частности, возможность направления ребёнка в специальную (коррекционную) школу помимо желания родителей. На мой взгляд, это вопрос юридической трактовки текста закона. Однако окончательный ответ даст правоприменительная практика.

Стоит отметить, что в этом смысле проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» не допускает двойного толкования, устанавливая, что «Прием детей с ограниченными возможностями здоровья в коррекционные классы, классы интегрированного обучения и коррекционные общеобразовательные школы осуществляется с согласия родителей (законных представителей) при наличии соответствующего заключения психолого-медико-педагогической комиссии». Однако практически по всем другим параметрам проект федерального закона в части образования лиц с ограниченными возможностями здоровья, несомненно, уступает закону города Москвы. Ни специальные образовательные условия, ни финансовые обязательства государства по их созданию в нём не прописаны.

Во-вторых, статья 111 законопроекта предлагает прямо установить, что «Обучающиеся, проживающие в интернате коррекционной общеобразовательной школы, находятся на полном государственном обеспечении и в соответствии с установленными нормативами обеспечиваются питанием, одеждой, обувью, мягким и жестким инвентарем». Это важно с учётом нарастающей практики развития платных «услуг» и в этой сфере, а особенно – перспектив, связанных с введением в действие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (об автономных, бюджетных и казённых учреждениях).

Соответственно, законопроектом предлагается зафиксировать, что «Иные обучающиеся коррекционной общеобразовательной школы обеспечиваются бесплатным двухразовым питанием». Это вполне согласуется с нормами СанПИН, но, в отличие от последних, норма закона потребует соответствующего финансирования из региональных бюджетов.

В-третьих, согласно законопроекту, штатное расписание дошкольных учреждений и школ, в которых обучаются дети с ограниченными возможностями здоровья, должно составляться с учётом необходимости проведения коррекционной работы, медицинского обслуживания и других специальных потребностей. Насколько это окажется совместимым с принципами подушевого финансирования и процессами оптимизации, покажет только время.

Обратимся теперь к слабым сторонам законопроекта с точки зрения интересующей нас темы, причём остановимся лишь на двух, наиболее важных.

Во-первых, как уже отмечалось, в законопроекте не прописаны материально-технические, финансовые, психолого-педагогические и иные условия, необходимые для работы учреждений, обеспечивающих образование лиц с ограниченными возможностями здоровья. Равным образом отсутствуют положения о ранней коррекционной помощи, обеспечении техническими средствами реабилитации, консультировании родителей, социальном сопровождении при переходе из школы в профессиональные учебные заведения или при трудоустройстве и т.п. Все эти пробелы законопроекта желательно было бы исправить до его внесения в Правительство Российской Федерации или, по крайней мере, в Государственную Думу. Как показывает опыт, между первым и вторым думскими чтениями поправки, требующие финансирования, принимаются лишь в исключительных случаях.

Во-вторых, на мой взгляд, политик, подобно врачу, должен следовать принципу «не навреди». Кстати, о том же говорит и пункт 2 статьи 55 Конституции РФ, утверждающий: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».

Убеждён: новый закон об образовании должен, как минимум, не ухудшить положение ни одного участника образовательного процесса, а, как оптимум, это положение улучшить. Между тем, проект федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» отменяет льготы для людей с инвалидностью при поступлении в профессиональные учебные заведения. Взамен предлагается ввести, с одной стороны, возможность обучения на подготовительных отделениях (пункт 9 статьи 137), а с другой – так называемое преимущественное право на поступление при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях (пункт 11 статья 137).

Данное предложение представляется принципиальной ошибкой по следующим причинам.

Во-первых, в советский период позитивная дискриминация в отношении права инвалидов на профессиональное образование не использовалась (абитуриенты с инвалидностью поступали в профессиональные учебные заведения на общих основаниях), однако в современной России она вполне логична. Если советская система образования была эгалитарной, т.е. направленной на обеспечение равных возможностей в образовании, то в постсоветский период, согласно заключению экспертов ОЭСР, неравенство образовательных возможностей превысило допустимые пределы. Соответственно, применение принципа «привилегии во имя равенства» стало абсолютно необходимым.

Во-вторых, доля инвалидов в составе населения России в настоящее время составляет около 10%. Доля детей-инвалидов от соответствующей возрастной когорты – около 2%. По сообщениям властей различных регионов, доля абитуриентов-инвалидов нигде не превышала 1,5%. Доля студентов-инвалидов от общего числа студентов – около 1%. Официальные данные о числе инвалидов, поступивших в высшие учебные заведения благодаря действующим льготам, отсутствуют. Однако экспертные опросы показывают, что в случае отмены льготы количество студентов-инвалидов сократится, минимум, в 3-4 раза. В таких условиях большая часть мер, намеченных Минобрнауки для развития профессионального образования инвалидов, становится бессмысленной.

В-третьих, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года ставит задачу: «достижение к 2020 году уровня занятости инвалидов в Российской Федерации 40 процентов от общего числа инвалидов». Между тем, по данным Счётной палаты РФ, в 1990 г. этот показатель составлял около 22%, а в настоящее время – 8%. Очевидно: возможности трудоустройства инвалида прямо связаны с его образованием, а сокращение числа инвалидов, получающих образование, при сокращении традиционных для России форм их занятости на предприятиях общероссийских общественных организаций приведёт к снижению доли работающих инвалидов и срыву в этой части реализации программы «Россия 2020».

В-четвёртых, названная выше доля абитуриентов-инвалидов применительно к общероссийскому уровню превращает в бессмыслицу утверждения о том, что инвалиды отнимают значительную часть бюджетных мест у здоровых студентов. Очевидно, что 1,5% абитуриентов или 1% студентов сделать этого не могут.

В-пятых, не выдерживают критики также утверждения о резком снижении качества образования в результате применения данной льготы. Например, по данным руководства МГТУ им. Баумана, качество подготовки инженеров с инвалидностью по слуху в бауманском университете – лидере отечественного технического образования – в среднем выше, чем здоровых студентов. Иными словами, при соответствующей организации учебного процесса наличие инвалидности у студентов не сказывается отрицательно на его результатах.

В-шестых, единственная реальная проблема, связанная с льготным приёмом инвалидов в вузы, состоит в следующем. В условиях системы ЕГЭ абитуриенты с инвалидностью, пользуясь правом подавать документы в несколько учебных заведений, претендовали (особенно в 2009 г., когда количество вузов не было ограничено) на обучение в наиболее престижных университетах страны. В таких университетах применительно к отдельным специальностям число абитуриентов-инвалидов действительно оказалось сравнимым с числом бюджетных мест. Однако решить данную проблему достаточно просто, предоставив Минобрнауки РФ право устанавливать квоты приёма абитуриентов с инвалидностью в отдельные вузы (например, МГУ и СПбГУ, федеральные и исследовательские университеты) по отдельным наиболее престижным специальностям на уровне, например, 10% (что соответствует доле инвалидов в составе населения). Таким образом, данная проблема может быть полностью снята.

Если льготы для абитуриентов-инвалидов не будут сохранены, отечественная образовательная система и страна в целом сделают очередной шаг в сторону, противоположную от цивилизованности, от гуманизма, от развития человеческого потенциала.

Полагаю: правозащитники, социально ориентированные некоммерческие организации (и прежде всего общественные организации инвалидов) в состоянии защитить право на образование людей с ограниченными возможностями здоровья, направляя обращения в адрес Президента, Председателя Правительства, руководства палат Федерального Собрания и Минобрнауки РФ с требованием сохранить существующие льготы для людей с инвалидностью при поступлении в профессиональные учебные заведения. Убеждён: люди с инвалидностью нужны стране не меньше, чем страна нужна им. Следовательно, от ущемления права на образование пострадают не только инвалиды, но и страна в целом.